Determinante de la recaudación fiscal en El Salvador, período 2004 - 2013
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2015-07-01
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Los países de la región latinoamericana, excluyendo a Brasil, Argentina y Uruguay, se han caracterizado por poseer bajas cargas tributarias que en promedio rondan entre el 15 y 20 por ciento del Producto Interno Bruto, a diferencia de los países pertenecientes a la OCDE cuyas cargas superan el 30 por ciento. El Salvador durante el período de estudio 2004-2013 presentó una carga tributaria que ronda entre el 10 y 15 por ciento. Este nivel reducido de la carga tributaria representa un problema que se traduce en un considerable déficit fiscal que en promedio, durante el periodo ascendió hasta los 730 millones de dólares anuales, mostrando de esa manera la insuficiencia de los ingresos ante las obligaciones del Estado.
Los ingresos tributarios son la principal fuente de financiamiento del Estado, aportando más del 70% de los ingresos totales del Sector Público no Financiero, por lo que su importancia dentro de las finanzas públicas es significativa. Al existir un déficit fiscal elevado, se afirma que “existe una baja recaudación tributaria en El Salvador”. Ante esto se vuelve necesario estudiar las causas de la baja recaudación tributaria que son atribuidas a cinco determinantes identificados que demandan un esfuerzo multidisciplinario, de carácter normativo, social, institucional y económico que explican el problema de la baja recaudación tributaria. Estos determinantes son: la Cultura Fiscal, la Legislación Tributaria, la Gestión de la Administración Tributaria, la Política Económica y el Comportamiento de la Economía. En conjunto, se planteó la hipótesis que el comportamiento de estos cinco determinantes no ha contribuido a alcanzar mayores tasas de recaudación tributaria, por lo que se realiza un análisis individual concluyendo que: La cultura fiscal representa un grave problema como determinante, debido a la existencia de una débil cultura fiscal de los contribuyentes frente a sus obligaciones tributarias. Para su análisis, se hace uso del modelo de estimación de la evasión del IVA, por ser el impuesto que mayor contribución posee en los ingresos tributarios. Los resultados muestran que la evasión de este impuesto es excesivamente alta, con una tasa entre el 30 y 40 por ciento durante el período y un monto que alcanza aproximadamente los 7 mil millones de dólares. En la legislación tributaria, durante el período 2004-2013 se implementaron tres reformas tributarias importantes en los años 2004, 2009 y 2011. La reforma tributaria de 2004
incorporó herramientas y medidas que contribuyeron al aumento de la recaudación tributaria, entre ellas el fortalecimiento de la Administración Tributaria, medidas dirigidas a aumentar la base imponible, la ampliación de la renta obtenida y la restricción de las deducciones a aquellas tipificadas como estrictamente necesarias para el giro de la actividad de la empresa. La reforma de 2009 tuvo un alcance mayor comparada a la reforma de 2004, en la medida que incorporó nuevos elementos al sistema tributario que tuvieron un impacto positivo en la recaudación tributaria, dentro de los cuales se destaca el fortalecimiento de las medidas de control a través de regulaciones para la declaración patrimonial, fiscalización en conjunto con otras instituciones procurando disminuir la conducta evasiva de los contribuyentes. Además, se consideró la ampliación de la base tributaria a través de la incorporación de nuevos contribuyentes, restricción de deducciones, nuevos gastos no deducibles, ampliación del plazo para la realización de los bienes de capital, la creación de nuevos impuestos y ampliación de tasas impositivas. Mientras que la reforma de 2011 incorporó medidas encaminadas a mejorar la progresividad del sistema impositivo buscando un mejor desempeño de los ingresos tributarios. La gestión de la administración tributaria realizó medidas que principalmente se orientaron a la modernización y coordinación de la gestión administrativa facilitando al contribuyente el cumplimiento de las obligaciones tributarias; además, la realización de campañas de fiscalización y concientización tributaria. Para medir el desempeño en la Administración Tributaria, se hace uso del índice de eficiencia del IVA como parámetro utilizado para observar si ha existido una mejora en la gestión realizada. Los resultados muestran que existe un avance moderado en cuanto la eficiencia de la recaudación del IVA, pasando del 57 al 66 por ciento durante el periodo 2004-2013. La política económica se refiere a las estrategias y acciones que los gobiernos adoptan para influir y conducir el ámbito económico de los países. Las acciones realizadas representan una renuncia de ingresos para el Estado que se traduce en un gasto, que se denomina gasto tributario. Para el año 2009 el gasto tributario o el sacrificio fiscal ascendió hasta los 871 millones de dólares; sólo en IVA alcanzó los 470 millones de dólares, lo que indica que las medidas de política económica representan un monto importante para la recaudación tributaria, ya que muchas de ellas privan al Estado de recursos importantes al redirigirlos en forma de incentivos, exenciones, exclusiones, etc. Por último, se estudia la relación del comportamiento de la economía con los niveles de recaudación tributaria. Destacando el bajo desempeño económico mostrado durante el período de estudio, que se traduce en bajos niveles de recaudación. Para ello, se hace uso de la elasticidad de los ingresos tributarios, donde los resultados muestran que el IVA tiene una elasticidad de 1.26, siendo un impuesto elástico que significa que cuando la economía medida a través del PIB crece en 1%, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) crece en 1.26%. Mientras que el Impuesto Sobre la Renta se puede denominar como un impuesto altamente elástico, con un valor de 2.06, lo que significa en términos económicos que si la economía crece en 1%, la recaudación del Impuesto Sobre la Renta crece aproximadamente 2%. Analizando los cinco determinantes, se concluye que a lo largo del período comprendido desde 2004 hasta 2013 los ingresos tributarios han aumentado relativamente, esto debido a la incidencia individual de los determinantes identificados. Los efectos de los determinantes en la recaudación tributaria no han permitido aumentar los ingresos públicos hasta los niveles suficientes, si se considera el elevado déficit fiscal de las finanzas públicas.
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Keywords
Recaudación fiscal, economía